作为第三产业的公墓及其四种类型
公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。
公墓性质而言，有四种情形：一种是国资背景，一种是国资和集体联营，一种是私人承包，还有一种是产权经营权均归私人所有。
按照规定，建立公墓，需要当地民政、规划和国土部门的批准。与房地产行业类似，公墓墓区用地的所有权属国家或集体拥有。然而，与购买住宅商品房不同的是，关于墓地使用权的规定却语焉不详。按照 1992年开始颁布实施的《公墓管理暂行办法》，“经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过二十年。 ”
国家对墓地管理的法规
设置农村村民公益性墓地等殡葬设施必须经过批准。如《殡葬管理条例》第 9条规定:任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。禁止建立或者恢复宗族墓地。
对修建坟墓的地点作出限制性规定。如土地管理法规定，禁止占用耕地建坟;违反本法规定，占用耕地建坟的，由县级以上政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《殡葬管理条例》第 10条规定:禁止在下列地区建造坟墓:(一)耕地、林地;(二)城市公园、风景名胜区和文物保护区;(三)水库及河流堤坝附近和水源保护区;(四)铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。
护墓费以 为一个缴费周期，只要按期交纳护墓费用，即可继续使用墓地。墓地使用期限应与土地使用期限一致，一般为 50到 70年。允许被建墓地的土地应属非农用地，依照墓地能使用的土地类别和区域，建造墓地所用的土地成本应该远低于其市场价格。
公墓的实地调研
调研目的我们小组通过实地考察、资料收集等方式，从土地制度角度入手，在选址、征地、价格等方面区分经营性公墓和经营性公墓。
杭州富阳区状元坞陵园
杭州富阳区状元坞陵园位于鹿山街道汤家埠村状元坞 1号，是由富阳民政局管理，最初由政府投资建造，后续通过自营自销来维持，属于经营性公墓。它占地预计共 600亩，目前一期为 100亩。大概有五六千个墓穴，由于山上有些地方地形比较陡峭，降低了土地利用率。一期所建墓地预计可以供给 40年。（相比之下，原 89年所建的鹿山公墓，位置较接近市区且地势平坦，虽仅有 25亩，但有两千多个墓穴，到目前 30年已趋于饱和。）新的墓地一期项目总投资 8746万元，其中 2400万元用于征地费用（包括村民的补偿等）、1400万元用于补偿一个采矿场（因在公墓周围需要搬迁）、3500万元用于建设。整个管理所工作人员约20人，包括 7个正式工、6个编外人员、4个门卫和 1个厨师。总应付职工薪酬约每年 200万元。
图1 状元坞陵园外景图 图2 状元坞办事大厅
崇福社区公益性墓地
崇福社区（原崇福村）是良渚街道通过完成撤村建居而成立的首个新型农村社区， 2月 18日正式挂牌成立。社区总户数 500户，有 10个居民小组，总人口 2170人。崇福社区的墓地位于距离社区墓地约 1公里处的猪头山山脚。占地 30多亩，目前已有约 1000个墓地在使用，虽然趋于饱和，还能使用五六年。每年大概有新增墓穴 10多个。
图 3崇福社区墓地外景
除了村里的公益性公墓，离村庄最近的经营性公墓是北山公墓，距离村庄大概是 3.8公里。墓地与村庄的位置如下图。
经营性公墓：状元坞陵园
选址
一般来说，经营性公墓都是由政府进行选址，因需要避开在建公路且不可在江边或公路边的视线范围内，而位于远离市区的农村山里，环境较好，如下图所示。
图 5 状元坞陵园
征地
就状元坞墓地而言，该块土地原是农村集体土地，由政府征用，但因土地指标有限，以及开发房地产等的城市化需要，该 600亩公墓实际并未归入政府用地指标。墓地附近原有一个石矿，因其开采过程会影响墓地且矿产期限恰好到期，政府经协调会后决定不继续对其发放矿产证，即不再开采石矿并搬迁厂房。在征地过程中，因忌讳等原因，部分村民不愿该地被征用作公墓，最后由村集体做思想工作，并给予专门的政策处理费，最终达成了和解。
供求
目前一期每年大概有 100个墓穴需求，同时采取滚动开发的模式，即需要多少建造多少公墓。该经营性公墓主要售给城区居民（总人口约 10万，每年死亡人数大概 600人），但其中很大一部分人，会选择回到自己原来所在农村的公益性公墓，所以未出现某些大城市墓地供不应求的情况。一旦购买公墓后就会收到墓穴使用证，如下图所示。
图6 墓穴使用证
图7 墓穴使用证
相比原来鹿山公墓的价格，因人工和建设等费用增长，状元坞陵园涨价到 2w-8w元，价格差异主要依据建造费用的不同，与位置朝向无关，这与我们想象当中有所不同。由于该墓地投入使用不久，所以还没有价格审核表，下图的收费表是原来 89年投入使用的鹿山公墓的价格，以供参考。定价由物价局、财政局审批，按照建设运营成本计价，但是由于公墓的性质，是可以免税的。
图8 ：1989年鹿山公墓的价格审核表
关于经营性公墓的使用期限是 这一问题，虽然国家目前有这项规定，且在公墓管理方法中也有显示，但实际上并没有具体落实，默认为无限期续用。负责人表示，随着时代的变化发展，若房产证 70年期限等问题得到解决，或许也会有关于公墓期限的政策出台。
其他原始的土葬其实更节省土地，因其经过几十年的腐蚀之后，可以重新进行另外的埋葬，但某些风水较好的地段可能因此引发一些争执。而现在的墓地用水泥混凝土建造，不容易消失或被替代，所以从这个意义上来说，降低了土地利用率。
公益性公墓
公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。未经批准，公益性公墓不得对外经营殡仪业务。我们认为公益性公墓出台的原因，一是在城乡二元体制下解决农村人民的殡葬时的经济压力，二是规范、消除零散式、随意式的乱埋乱葬，让乡村的墓地便于管理。而公益性墓地禁止交易的原因也有两点，一是为了防止冲击公墓市场秩序，避免给墓地的使用经营带来潜在的纠纷；另一方面是为预防农村的土地流转陷入混乱，保护耕地。这些原因其实都是由公益性墓地使用的土地的性质决定的。
根据我们的实地调研，崇福社区的开发商来村里进行开发，集体就将原本分散的土地搬迁整合起来建造了猪头山现有的墓地。墓地所在的猪头山原来土地没有被开发过，是村里几个小组所有，决定在这里建设公墓后被大队集体征收，在征收的过程中并没有发生纠纷。
墓地对于本村人是免费使用。因为是集体土地，墓地并没有征地成本。墓地由村里一个专门负责的人进行日常管理，除此之外墓地并没有其他成本。墓地没有对城市居民开放，相邻友好的村庄使用需要支付做墓的钱，和原来征收土地时的钱。使用期限并没有进行规定，默认为永久。
从崇福社区来看，公益性墓地的建设满足了最原始的两个目的。即缓解农民购买墓地的经济压力，整合零散的墓地加强管理。
经营性公墓与公益性墓地的比较
征地方式差异
通过调查可以发现在征地的主体上两者的不同。原因在于经营性的公墓具有经济性用途，所以只能由开发商从政府手中购入批准开发墓地的土地来进行经营建造，此种政府也能够获得开发商支付的土地使用费用，以此获得财政收入。而公益性公墓的使用对象一般为本村的村民，所以建立公墓时只要由村民委员会提出申请，报县级民政部门批准即可，土地依然是属于村集体的。
下表中的杭州南山陵园、杭州半山公墓、杭州第二公墓、浙江安贤陵园、杭州华侨公墓、杭州龙居寺陵园、杭州钱江陵园都是经营性公墓，而公益性公墓我们则选择了实际调查的崇福社区公墓面积作对照。
可以发现经营性公墓的面积远远高于公益性公墓。因为经营性公墓是以获利为目的的公墓，所以他需要将每一块土地的资源利用到达最大化，因此大部分公墓都是集中大面积开发的，通过杭州市的七大公墓（数据）与我们调查的崇福社区的猪头山公墓对比，我们可以明显发现两者的数量差距。另一方面的原因在于，经营性公墓针对主体为所有的市民，面向对象广，因此其需求量也高，所以大面积开发的经济效益高，并且可以促成市民扫墓时的集中化，有利于清明假期的交通管制与城市建设规划，因此政府在拨地的时候也会倾向于征收大面积的土地来开发经营性公墓；而公益性公墓针对的主体为村集体中少数人，所以在使用需求上不高，没必要大面积开发，再加上大部分的公益性公墓就在村子的周围，没有很好的开发条件，也不适合大面积开发，所以公益性公墓的分布特性为零散化，小型化。
使用期限差异
在规定上，大部分经营性公墓具有明文规定，其使用期限为 ，并且在其管理设施内会有相应的章程悬挂，而公益性公墓同样适用于这条准则，但实际上村民会更具村规民约来决定墓地的使用期限，所以大部分的公益性公墓的使用期为永久使用。而实际上，对于经营性公墓其使用期限实际上也是永久的。最重要的原因在于一块墓地在下葬，这块土地的使用权就已经被占用了，即使有使用的时间限制，但是基于墓地属性的特殊性，不大会有强制性迁出墓地的行为存在，再加上公墓中各个墓地的下葬时间各有不同，无法做到一个时间内大面积的拆迁，但考虑到墓地忌讳和拆迁成本的高昂，又不会为个别的墓地组拆迁，所以导致了实际上的公墓的使用期限为永久使用。
墓地价格比较
经营性公墓的墓穴价格（2W到 10W以上不等）远远高于公益性公墓，而墓地的价格会根据下葬方式的不同而产生较大的差别，其中各经营性公墓中最低价格为 2000到1W不等，这种墓地的下葬方式一般为树葬、花坛葬、草坪葬，下葬所需要的建设成本低，因此墓穴的价格也会相应地减少。
因此，经营性公墓的墓穴价格居高的一个重要的原因就是下葬成本，包括建造费用和整个公墓的运营成本。同时关于墓地的运用费用也提高了他的人力成本，以富阳市状元坞公墓为例，公墓每年还需要支付 20人维护费用，包括 7个正式工、6个编外人员、4个门卫和 1个烧饭的，所以一年要有 200万的工资，相比于过去，这个人工和建设的费用都提高了所以导致了价格的上升。
而公益性公墓，以崇福社区猪头村为例，只有一个人负责管理公墓，并且村里的公墓不需要太多的维护（所以大部分墓穴显得很旧），因此成本较低，没有额外的费用支出。再加上公益性公墓为集体拨划的土地，所以村民基本不需要付墓穴的占地费用，只需要付墓穴的建设费用即可。
其实，除了下葬所需要支付的金额之外，在法律上每年墓地都要征收一定的费用来维持对墓地的管理，而每次收取的费用的不同也会根据其成本来决定。根据不同地区的规定，公益性墓地一般只收取少量管理费，从每年每穴 20元到每 千元不等。而经营性墓地可通过一次性购买获得其使用权，使用权年限根据墓地要求而定，一般需要每 缴纳一次管理费。
使用需求和现状的比较
经营性公墓的使用需求比公益性要大的多，因为在面向对象上公益性公墓受限于村民，而经营性公墓的面向对象不受限制，再加上从环境上来说，经营性公墓的设施更完备更加可靠，所以人们更愿意选择经营性公墓，实际调查崇福社区的村民其实并不是所有人都会下葬在村里的公墓，有很多人也会选择村外的经营性公墓。
因为使用量的不同，所以经营性公墓会提前预留出大量的墓穴可供使用，并且提前进行开发扩建，而村里的公益性公墓则很容易饱和，因为使用的人相对较少，所以只会在将近饱和的时候再扩建少量新的墓地。
小结
调研发现，经营性公墓与公益性公墓在征地方式、建造方式、价格、墓地需求等方面都存在较大差异。经营性公墓土地由政府征用，价格较高，单个公墓墓地供应量大。公益性公墓土地由村集体自留土地整合得到，墓地单价低，单个墓地供应量小。两者的使用年限不同，但对与到期后的处理问题两者均没有明确方案。
经营性公墓与公益性公墓在各方面的差异源于城乡二元制度。经营性公墓占用的土地为城镇土地或是经政府征用的农村土地。经营性公墓是市场化的商品。而公益性公墓的建设目的之一是减轻农民购买墓地的负担，在建设之初就带有福利色彩。两者的管理方式也体现了明显的城乡差异，经营性墓地的购买者拥有使用证明等保证，使用者的权利受到已有的市场规则的保护，而公益性公墓的规定往往以村规民约的形式存在，更符合基层自治的特点。
无论是经营性公墓还是公益性公墓，在建设阶段前的环节，政府通过行政审批等手段对墓地的规划和建设都能进行较好的管理。墓地的实际销售和经营阶段的管理成本却非常高，政府无法做到非常严格的监控，也意味着这两个人为设置的市场之间容易出现违规行为。针对我们调研中的一些实际情况，比如期限问题没有加以落实这一问题，我们认为随着市场越来越规范，国家的进一步政策落实，墓地使用期限的问题也会有相关说明推出；另一方面随着城市化进程的推进，乡村公益性公墓的日趋饱和，我们预测经营性公墓的需求会越来越大，未来可能会出现供不应求的市场状况，这时如何保障价格不会过快上涨，墓地市场的平稳运行也是政府需要进一步考虑的问题。
作者：陈琦凯，潘莱珂，吴烨琳，俞敛，郑学韬，周文强（按拼音排序）
平台声明
