导语
PPP模式属于舶来品，自国务院首倡PPP模式以来，财政部、国家发改委发布了一系列文件，在推广PPP模式的同时，阐述了PPP模式的政策目的和操作方式，形成了中国语境下PPP模式的独特内涵。
一、旅游景区开发项目与PPP模式的契合性
从适用范围的角度，我国的PPP模式有三个基本特点。
第一，政府推广PPP模式的根本目的是增加公共产品和公共服务的供给，因此，PPP模式适用于“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。
第二，PPP模式适用于投资总额巨大且需要专业化运营管理的项目。对于这种项目，政府无力以财政资金投资建设，也缺乏管理运营的专业知识和经验，引入社会资本具有必要性。
第三，目前政府力推的PPP项目，都是具有经营性的项目，即存在“使用者付费”基础的项目。
从上述三个方面考量，旅游景区开发项目适合采用PPP模式，原因在于：
首先，旅游景区本身具有公共产品的性质。
根据《旅游法》规定，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨”。因此，旅游景区的运营并不是完全市场化的，而是具有一定的公益性。
其次，大型旅游景区的开发与运营，需要巨大的投资和专业的运营管理经验。
根据《旅游法》，旅游景区对外开放的前提条件之一是具备必要的旅游配套服务和辅助设施，为大型旅游景区内配备该等设施通常需要很大的投资，而且该等旅游设施的修建和后续运营需要专业的景区开发、运营管理经验。政府通过引入具有资金实力和专业经验的社会资本开发、运营旅游景区，不仅能够解决旅游景区开发、建设的资金问题，还能够提高旅游景区的吸引力和旅游服务的水平。
第三，旅游景区项目具有经营性。
旅游景区的经营收入主要包括门票收入和景区内服务项目的经营收入，且都是由游客承担。因此，景区开发项目存在使用者付费的基础。
因此，从旅游景区开发项目的性质而言，旅游景区开发项目是符合财政部、国家发改委对于PPP模式所适用项目的政策精神和基本要求的，适合采用PPP模式。
二、旅游景区开发PPP项目相关法律问题
财政部和国家发改委已分别颁布了PPP模式的操作指南及配套文件，对于PPP项目的操作流程做了较为详细的规定，可以称之为 PPP模式的“通用程序”。鉴于目前旅游景区开发PPP项目中的相关经验， 主要存在以下几个问题：
1.旅游景区经营权的出让依据
社会资本能够参与投资、运营旅游景区的前提，是国有旅游资源的所有权与经营权相分离，且社会资本可以依法取得旅游景区的经营权。结合各省的相关规定，企业取得旅游景区经营权的具体方式包括出让、转让、租赁、承包等合法方式，有的省份明确规定应通过招标、拍卖等方式选择受让方或承租方。然而，并不是所有省级地方旅游条例都明确支持旅游景区经营权的出让。而且，就某些特定类型的旅游景区，其适用的法规、政策将该等旅游景区的经营主体限定为相关管理机构。
因此，采取PPP模式开发旅游景区，首先要根据地方制定的旅游条例以及特定类型的旅游景区的所适用的法律法规，确定旅游景区经营权出让的依据。对于法律法规允许将经营权出让给企业的旅游景区，应进一步确认可以出让的经营权的范围。此外，如相关法律法规规定应当以招投标方式选择景区经营方的，在选择PPP项目的采购方式时，应注意采用招标方式。
2.付费机制相关法律问题
如上所述，理论上，旅游景区PPP项目可以实现使用者付费，以门票收入和景区内交通、服务等项目的经营收入作为支付社会资本方的投资成本和投资收益。但是，从具体的法律规定来看，有以下四个问题值得注意。
首先，特定类型的旅游景区适用的法规中通常将门票经营的主体限定为旅游景区的管理机构。
在这种情况下，社会资本无法直接获得门票收入。例如，《风景名胜区条例》规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。风景名胜区管理机构是当地县级以上政府设立的事业单位，一般而言，其收到的门票收入应上交财政。因此，门票收入转化为了财政收入。企业可以要求政府通过财政将门票收入支付给企业，但程序上应注意符合《预算法》的要求。
第二，旅游景区经营权出让可能需要依法支付对价。
旅游景区的经营权的对价可以理解为旅游景区未来经营收入的折现。如果社会资本为取得旅游景区的经营权支付了对价，这对于社会资本而言，增加了资金投入上的负担。一种可行的解决方案是由政府承诺将收取的经营权对价投入双方成立的合资公司，用于项目建设，这在一定程度上可以减少社会资本的资金压力。
第三，无论是旅游景区的门票收入还是经营权出让收入，法律、法规或地方政策可能规定了该等收入的特定用途。因此，政府使用该等资金时，应当注意符合法律规定的用途。
第四，调价机制的问题。
根据《旅游法》，旅游景区的门票及服务项目的价格实行政府定价或政府指导价。因此，政府有权依法调整门票和服务项目的价格，从而影响社会资本的投资收入。社会资本为保障自身利益，可以要求在合同中约定调价必须以合理的经济测算为基础，并充分考量社会资本的意见。
3.旅游景区开发PPP项目实施机构的确定
PPP项目的实施机构是负责PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体，而且是PPP项目合同中代表政府的签约方。
对于大型旅游景区综合开发及运营PPP项目，往往会涉及风景名胜区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容，一般而言，只有市、县政府具有相应的职权，某个政府部门、景区管理机构或政府平台公司都不具有相应的职权处理上述各方面的问题。因此，由市、县政府作为项目的实施机构并签署PPP项目合同，才能保障项目的顺利实施，才能有效的保障社会资本的利益。旅游景区PPP项目中，市、县政府应作为项目实施机构与社会资本签署PPP项目合同，但可以另行指定政府平台公司等主体与社会资本成立项目公司。
4.特殊景区的建设限制
对于文物保护单位、自然保护区等特定类型的旅游景区，为保护相关的资源，法律、法规中对于一定范围内的开发建设进行了限制，并要求取得主管部门的批准。社会资本在对特殊类型的旅游景区进行开发时，应注意相关法律、法规对于开发建设的限制，并符合相关规划的要求。
5.上市限制问题
根据国家发改委、国家旅游局等8部门于联合下发的《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》，对依托国家资源的世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位和景区内宗教活动场所等游览参观点，不得以门票经营权、景点开发经营权打包上市。我们注意到，近年来上市的旅游业上市公司，其主营业务中都不包括旅游景区的门票经营权或景点整体的开发经营权，而是以景区内某些经营项目(如酒店、索道经营、旅游客运等)作为主营业务。因此，社会资本如果有上市计划，在最初交易结构设计时，要考虑到上述政策对于上市主体的业务限制。
综上，大型旅游景区综合开发和运营项目属于综合性、区域性的PPP项目，涉及到景区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容，而且要将旅游景区相关法律问题与 PPP模式的结合，因此比较复杂。对于其中涉及的商业问题和法律问题，无论是政府、企业等参与方都缺少足够的实践经验和知识储备。
（本文所指的旅游景区，是指依托于国有旅游资源进行建设的旅游景区，以人造景观为主的旅游景区不属于本文的讨论范围。）
本文作者：陈强（宁波来也文旅投资管理有限责任公司投资经理）
