☑裁判要点
原告提起行政诉讼，必须要有明确的被诉行政行为，只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益，对被诉行政行为提出具体的诉讼请求和理由，才符合法定的起诉条件。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，属于行政诉讼的受案范围。但是，行政协议行为不是一个单一的行政行为，包括协议的签订、履行、变更以及解除等一系列行政行为。当事人针对行政协议行为提起诉讼，必须明确具体的被诉行政协议行为，笼统请求撤销或者确认行政协议行为违法，属于诉讼请求不明确。
指导和释明应当是人民法院的法定程序义务，未履行相应的指导和释明义务的，属于审判程序违法。在起诉状内容欠缺或者未正确表达诉讼请求的情况下，人民法院应当进行指导和释明，要求当事人完善起诉状内容、明确诉讼请求，尤其是要明确被诉行政行为。
☑裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（）最高法行申3785号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）田朋雨。
委托代理人杨够良。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：邵阳市双清区人民政府。住所地：湖南省邵阳市双清区宝庆东路***号。
法定代表人肖平，区长。
委托代理人安运兴、欧阳山城，该府工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：邵阳市双清区火车站乡人民政府。住所地：湖南省邵阳市双清区火车站乡。
法定代表人李洪军，乡长。
委托代理人聂磊，该府工作人员。
再审申请人田朋雨因诉被申请人邵阳市双清区人民政府（以下简称双清区政府）、邵阳市双清区火车站乡人民政府（以下简称火车站乡政府）房屋行政征收补偿协议一案，不服湖南省高级人民法院于9月29日作出的（）湘行终294号行政裁定，向本院申请再审。本院于5月24日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于6月8日在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行公开询问，再审申请人田朋雨的委托代理人杨够良，被申请人双清区政府的委托代理人安运兴、欧阳山城，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
因邵阳市邵坪高速（L2）连接线建设的需要，需拆除田朋雨的房屋及其建（构）筑物。6月28日，邵阳市L2连接线建设双清区协调指挥部（甲方）、拆迁责任单位火车站乡政府与田朋雨（乙方）签订了《邵阳市邵坪高速（L2）连接线建设项目双清段房屋拆迁协议书》（以下简称《拆迁协议》）。协议约定：拆迁安置方式确定为分散迁建安置，“拆迁内容及补偿”包括房屋补偿、装修及附属设施补偿、分散迁建安置土地及水电、路、超深基础补偿、搬家费、过渡费等，共354853元；甲方补偿乙方宅基地减少部分补偿款3168元；乙方重建宅基地用地600平方米，应付给甲方重建宅基地用地费按70元/平方米计42000元；甲方应给予乙方各种奖励110376元；甲方向乙方实付金额426397元。协议还对双方其他权利义务进行了约定。田朋雨于7月1日领取房屋拆迁补偿款352813元，7月23日领取房屋拆迁倒房奖励、配合奖励73584元。在协议履行过程中，火车站乡政府扣除了《拆迁协议》中约定的应当给付的每平方米70元宅基地调换补偿款的费用，后因无法通过分散迁建的方式找到合适的宅基地，双清区政府承诺可以采取集中安置的方式进行安置，但一直未交付安置地。6月12日，田朋雨提起本案诉讼，诉称“同一地段的火车站××××村拆迁补偿标准高，显失公平；协议约定分散迁建安置，实际却为统一迁建安置。”请求撤销《拆迁协议》，判决赔偿损失293361元（426397元×2‰/天×344天，计算到6月11日，顺延另计）。
邵阳市中级人民法院（）邵中行初字第51号行政裁定认为，本案系房屋行政征收案件。田朋雨集体土地上的房屋被征收，其本人已与邵阳市L2连接线建设双清区协调指挥部签订《拆迁协议》且补偿款已全部领取。现田朋雨以同一地段的火车站××××村拆迁补偿标准高为由提起行政诉讼，要求撤销已签订的《拆迁协议》。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，田朋雨对补偿标准有异议，应先向行政机关申请行政裁决。田朋雨直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院应不予受理。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项的规定，裁定驳回田朋雨的起诉。田朋雨不服一审裁定，提起上诉。
湖南省高级人民法院（）湘行终294号行政裁定认为，田朋雨起诉的是请求撤销其与双清区政府、火车站乡政府签订的《拆迁协议》，未就双清区政府、火车站乡政府在征地过程中行政行为的合法性提起行政诉讼，也未向法院提起请求履行交付安置地之诉，故本案审理的焦点是《拆迁协议》。《拆迁协议》的补偿依据是《中华人民共和国土地管理法》、市政发（）2号文件《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，并结合邵阳市邵坪高速(L2)连接线建设双清段的具体情况制定的本项目房屋拆迁补偿安置实施细则；房屋拆迁协议签订后，田朋雨已领取了补偿款。田朋雨以“同一项目、同一地段且属同一个乡，却采用了两种补偿安置标准”等为由，对土地补偿提出异议，起诉要求撤销已签订的《拆迁协议》，实际是对房屋拆迁协议中进行补偿所依据的补偿标准有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，田朋雨对土地补偿有异议，直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应不予受理，但应告知其先申请行政机关裁决。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定，对不符合法定起诉条件的案件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
田朋雨申请再审称：1.本案是典型的行政合同纠纷，双清区政府和火车站乡政府作为签约方，没有完全履行合同义务，属于违约行为，田朋雨请求的赔偿款属于违约金，争议的核心问题并不是对“土地行政管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议”。一审裁定称该合同已履行完毕属于认定事实错误，该合同的履行包括补偿款的支付和安置地的交付，双清区政府和火车站乡政府只履行了补偿款的支付义务，至今未履行安置地的审批手续和土地的交付义务。2.在本案审理过程中，邵阳市L2连接线双清区协调指挥部于9月27日召开协调会议并作出双连线指纪字（）2号《关于研究邵阳市L2连接线双清区段建设相关问题的会议纪要》，该纪要的第一个问题就是“安置地相关问题”，足以证明双清区政府和火车站乡政府至今未将合法的安置地按照协议要求交付，同时证明本次拆迁实施的是整体迁建安置而非分散迁建安置，《拆迁协议》却将整体迁建安置规定为分散迁建安置，以合法形式掩盖非法目的。3.一、二审裁定适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项的规定裁定驳回起诉和上诉，属于适用法律错误。4.二审在受理上诉后未依法开庭审理，也未进行询问，从受理上诉到送达裁定的期间远远超过三个月，违反法定诉讼程序，可能影响公正审判。5.协议中的补偿数额明显低于当时土地租金市场价，使田朋雨利益遭受损害；该协议并非在自愿协商的基础上签订，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，且协议内容显失公平，依《中华人民共和国合同法》第五十四条规定为可变更或可撤销。请求：撤销一、二审行政裁定；责令邵阳市中级人民法院进行审理并判决赔偿损失。
双清区政府答辩称：1.一、二审严格依照法律审理。2.二审未开庭符合法律规定。3.泉塘村的征收价格高于田朋雨系因为泉塘村在城市规划区内。4.本案协议约定的是分散迁建安置，不是集中安置。5.安置地不到位存在多种原因。6.本案应遵循合同法的规定，合同已经生效，田朋雨从未提供证据证实本案合同有无效或可撤销的情形。请求驳回田朋雨的再审申请。
火车站乡政府未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据上述规定，原告提起行政诉讼，必须要有明确的被诉行政行为，只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益，对被诉行政行为提出具体的诉讼请求和理由，才符合法定的起诉条件。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，属于行政诉讼的受案范围。但是，行政协议行为不是一个单一的行政行为，包括协议的签订、履行、变更以及解除等一系列行政行为。当事人针对行政协议行为提起诉讼，必须明确具体的被诉行政协议行为，笼统请求撤销或者确认行政协议行为违法，属于诉讼请求不明确。本案中，田朋雨与火车站乡政府签订的《拆迁协议》属于行政协议，其一审的诉讼请求为撤销行政协议，但是其诉讼的具体理由中既包括了签订协议时的协议缺乏真实性、协议显失公平、对补偿标准提出异议，又包括了安置宅基地没有履行到位等履行问题。也就是说，田朋雨在本案中既对行政协议的签订行为提出异议，又对行政协议的履行行为提出异议，其诉讼请求不够具体明确。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款之规定，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容；不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。指导和释明应当是人民法院的法定程序义务，未履行相应的指导和释明义务的，属于审判程序违法。在起诉状内容欠缺或者未正确表达诉讼请求的情况下，人民法院应当进行指导和释明，要求当事人完善起诉状内容、明确诉讼请求，尤其是要明确被诉行政行为。本案中，田朋雨提交的起诉状中的诉讼请求并不明确。在此情形下，一审本应依法通过指导和释明方式，要求田朋雨明确被诉行政行为包括哪些。但是一审未进行指导和释明，而是仅以田朋雨对补偿标准有异议这一行为进行审查，给当事人行使诉权造成了一定的影响，程序存在瑕疵，本院予以指正。
在田朋雨的诉讼请求不明确的情况下，一审将田朋雨所诉的行政行为确定为签订《拆迁协议》的行为，针对其诉请的撤销该协议进行审查。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。根据《征用土地公告办法》第十五条规定，因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。田朋雨对签订协议行为不服，实质上是对补偿标准提出异议，应当先行申请裁决，一、二审就该项诉讼请求作出的认定和驳回起诉的处理结果并无不当。
《拆迁协议》中约定采用分散迁建方式，但是双清区政府从应付补偿款中扣除了重建安置宅基地用地费，并承诺由政府统一安置宅基地，实际上改变了《拆迁协议》中的拆迁安置方式。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。如果田朋雨明确自己的诉讼请求是要求履行《拆迁协议》，则可以另行提起要求继续履行行政协议的诉讼，在符合其他起诉条件的情况下，人民法院应当依法进行实体审查。故即使田朋雨认为自己的诉讼请求不是针对签订协议的行为，仍可以继续循法律途径对履行协议行为进行救济。一、二审裁定驳回起诉，并未对其诉讼权利产生影响。
综上，田朋雨的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回田朋雨的再审申请。
审 判 长熊俊勇
审 判 员奚向阳
审 判 员龚斌
二〇一七年六月二十八日
法官助理牛延佳
书 记 员黄雅媚
来源：最高人民法院
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