摘 要：近年来, 一些地方着眼构建产业开发促增收新动能, 发挥龙头企业、农民合作社等新主体带动作用, 探索财政和金融支持新机制, 发展特色种养、电子商务、农产品加工、乡村旅游等新业态, 促进贫困农户增收, 探索出一批好的做法和经验。但仍需特别关注市场风险、质量风险、政策风险、金融风险和地方财政债务风险等几个潜在风险。同时, 针对深入推进产业扶贫, 促进贫困农户增收, 提出需进一步创设和完善相关政策举措。
产业是发展的基础, 是脱贫的依托。产业扶贫以市场为导向, 以增收为目的, 以资源禀赋为基础, 以扶持政策为保障, 是提高贫困地区自我发展能力和实现贫困农户脱贫增收的根本举措。随着我国经济社会发展水平的不断提高, 城乡居民对品质优良、品性独特、加工精细的农产品需求明显提升, 也愿意花更多时间和金钱到农村享受美好风光和环境, 这为贫困地区创新业态拓展贫困农户增收途径, 提供了巨大的发展空间。近年来, 一些地方着眼构建产业开发促增收的新动能, 发挥龙头企业、农民合作社等新主体带动作用, 探索财政和金融支持新机制, 发展特色种养、电子商务、农产品加工、乡村旅游等新业态, 实现贫困农户家庭经营收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入增长, 探索出一批好的做法和经验。
一、发展特色种养业促进贫困农户增收模式
特色种养产业形成、业态提升, 以及市场竞争力、农户带动力的强化, 前提和关键都在于如何发现和打造特色, 使“特色”成“亮色”、“亮色”不褪色。陕西省洛川县、贵州省湄潭县立足本地资源禀赋和产业基础, 选择和发展有利于发挥自身优势的特色产业, 发掘产业历史文化, 做强做大区域公用品牌, 以特色产品满足差异化需求, 促进产业和环境互动, 实现生产生态统一, 走出了一条特色产业立县富民的好路子。洛川县“十二五”期间农民人均纯收入从7979元增长到12987元, 贫困户由9897户下降到3005户。湄潭县平均以1亩茶园带动1.5个贫困人口脱贫, -全县贫困人口从72800人减少到27700人, 贫困发生率从16.45%下降到6.4%。
———因地制宜选准产业。洛川是全球最佳苹果适生带上的典型地段, 湄潭是世界茶树原产地的核心区域之一, 两地种植苹果、茶叶历史悠久, 这是特色产业的“基因”和“底色”。
———严格产品质量标准。洛川制定全产业链苹果标准体系, 推行生产标准、质量品质、品牌标识、包装规范、销售价格“五统一”, 有效避免“杂色”, 使全县78%的耕地和95%的农户苹果生产“清一色”, 这是形成和保持县域产业特色的内在要求。
———促进产业和环境互动。洛川统筹经济开发和生态保育, 推行“果沼畜”生产模式, 把种养业产出转化成为环境建设要素, 促进了水源涵养、生态改善。湄潭通过茶叶这个载体, 使清新的空气成为绿色有机产品的生产要素, 将生态资源转化为生产力, 这是化绿水青山为金山银山、实现生产生态统一的有效途径。
———塑造区域公用品牌。洛川注重提高苹果的科技文化“含金量”, 湄潭着力打造“一绿一红”茶叶品牌, 从供给侧发掘和丰富农产品品质、价值内涵, 立足差异化, 发力中高端, 满足市场需求。经过多年努力, “洛川苹果”“湄潭翠芽”“遵义红”已经成为国内外市场上具有相当影响力的“金名片”, 域内相关生产经营主体共建共享区域公用品牌, 提高了市场认知度, 收获了产品附加值。
———强化企业龙头带动。洛川以农业部批准的国家级苹果批发市场建设为契机, 积极拓展二、三产业, 开发果汁、果醋、果酒、苹果脆片等系列产品, 每年消化贫困户残次果100万斤, 吸纳2700多户贫困户参与生产性服务。湄潭整合和捆绑项目资金, 扶持小微茶企、茶叶合作社做大做强, 形成茶业加工集群, 提高茶农组织化、茶叶生产专业化水平, 全县76家茶叶合作社带动茶农5万余户, 辐射茶园近40万亩。
———咬定青山不放松。洛川县委县政府一届接着一届干、始终围着苹果转, 坚持把苹果作为振兴县域经济的突破口和主导产业, 集中力量做大做强, 湄潭县委县政府牢固树立优势在茶、特色在茶、出路在茶、希望在茶、成败在茶的“五在茶”理念, 带领全县十年磨一剑, 终成贵州茶业第一县, 为贫困地区党委政府推进产业扶贫树立了保持韧劲、坚守定力的榜样。
二、发展电子商务促进贫困农户增收模式
该模式是指推动互联网信息技术与扶贫工作深度融合, 利用互联网电商交易平台促进贫困地区特色产品销售和贫困农户就业增收的扶贫模式。推进电商扶贫工作, 既要做好优质农产品筛选工作, 又要解决好农产品有效物流问题。甘肃省陇南市开始探索电子商务发展, 截至初, 全市开办网店10389家, 实现农产品网络销售额累计达到64.6亿元, 直接带动5.7万人实现稳定就业, 其中吸纳贫困户就业1.4万多人, 电商扶贫对贫困群众的人均收入贡献额达到620元, 全市750个电商扶贫试点贫困村开办网店800多家, 试点村网店销售总额达3.2亿元。
———精选培育适合网销的特色产品。不是每种农产品都适合快递中长距离运输, 也不是每种农产品都受网络消费者欢迎。陇南市以市场为导向, 将农特产品作为电子商务的主推产品, 为每个电商扶贫试点贫困村研究确定适宜网络销售的主打农特产品, 积极制订农产品生产加工地方标准, 推进标准化生产。为确保网销产品的质量安全, 陇南市还出台了《关于加强特色农产品网货质量监管工作的通知》, 探索建立了质量追溯、监督管理体系。目前, 全市已开发适销产品629类1126种, 建成网货供应平台83个, 形成了成县核桃、礼县苹果、武都花椒、陇南油橄榄等知名网货品牌, 引进培育了大樱桃、草莓、金银花、油牡丹等一大批适合网销的农特产品, 全市特色产业总面积达到了1100多万亩, 全市认证“三品一标”农产品226个。
———构建电商扶贫政策服务体系。电商扶贫工作的开展, 离不开政府部门的系统支持。为了更好扶持发展陇南市农村电商事业发展, 陇南市及九县区均成立了电子商务发展领导小组, 建立了市、县两级电子商务发展办公室, 建成9个特色鲜明、定位清晰的电子商务示范服务中心, 选配了专业人才, 市、县两级政府通过招商引资、土地置换、争取项目等多种渠道筹措发展资金。陇南市先后出台了《关于推进电子商务实现集中突破的意见》等一系列文件, 市金融、农牧、工信、交通、工商等部门相继出台了支持电商发展的具体措施。
———完善农村电商基础服务体系。农村电商事业的发展, 除了拥有好产品, 还得有优良的基础服务设施支持。在发展电子商务的过程中, 陇南市下大功夫搞好配套服务。加快平台建设, 引进企业投资9亿多元, 在成县建成陇南电子商务产业孵化园, 用4个多月时间建成淘宝网“特色中国·陇南馆”, 并与京东商城、善融商务、微店等电子商务平台加强合作。加强农村网络建设, 通过政府补助的办法, 支持网络运营商加快通村网络建设步伐, 对有开办网店需求的村, 优先架通宽带网络, 在重点景区、饭店, 政府投资开通无线网络, 方便游客上网。解决物流难题, 鼓励物流企业在乡村设立服务网点, 支持有条件讲诚信的创业青年发展自助“草根物流”, 目前全市共有物流企业247家, 快递网点建设数量928个, 村邮站1200多个, 基本形成了“县区有物流园、乡镇有快递服务站、村有代办点”的物流快递服务体系, 提高了网货配送效率。
———加强新型经营主体培育。陇南市支持每个电商扶贫试点乡镇扶持发展一个从事特色农产品生产、加工、包装、销售的龙头企业;通过贷款贴息或以奖代补方式促进试点乡村新型经营主体与电商交易平台对接, 与贫困户建立利益联结机制, 促进贫困农户实现多形式增收就业。同时, 陇南市通过成立电商学院开展电商扶贫培训, 累计超过13万人次, 积极选派未就业大学生、大学生村官、村干部、普通村民到浙江等省进行观摩学习, 吸收其他地区先进发展经验。
三、发展农产品加工业促进贫困农户增收模式
该种模式是指综合利用本地特色农产品资源, 有组织地开展初级加工乃至精深加工, 推进规模化、产业化、标准化建设, 延伸产业链条, 提升产品附加值, 促进贫困农户增收的模式。发展农产品加工业, 既要回答龙头主体从哪里来、“订单农业”“双向违约”等农业产业化经营多年存在的老问题, 也要回答如何保证贫困农户融入产业链、参与价值链等产业扶贫促增收面临的新问题。重庆市石柱县发展辣椒加工业, 带动7219户贫困户户均收入达到1万元以上, 贵州省黔西南州兴仁县发展薏仁加工业, 带动605户贫困户2700多贫困人口脱贫, 对这些问题的解决作出了新的探索。
———引进培育龙头主体。坚持从本地实际和产业特点出发, 引进和培育两条腿走路, 引进和扶持两手抓。黔西南利用贵州省委省政府投资设立的1200亿产业扶持基金, 吸引高新企业、大型企业落户, 建立生产线, 设立种植基地, 带动贫困农户纷纷种植薏仁。石柱县“围绕基地建龙头, 发展龙头促基地”, 每年安排专项资金补助, 培育了以“谭妹子”为代表的本地辣椒加工企业26家, 推动辣椒就地加工, 将“小辣椒”做成“大产业”。
———完善订单合约机制。从“双向违约”多发于农户端的实际出发, 从农户这个矛盾的主要方面入手, 在合理分配企业和农户利益的基础上, 向农户提供更多的技术、服务等支持, 同时更深层次地融入农民生活, 密切经济关系, 强化情感联系, 以“约”促“合”, 以“合”保“约”。黔西南州安龙县汇珠集团通过“五个一”机制, 采用“公司+合作社 (基地) +农户”运行模式, 实行“入联有奖、进社有奖”制度, 实现农户、合作社、企业三方共赢。兴仁、安龙两县政府设立薏仁米产业价格调节基金, 当市场价格过低时启动基金, 通过国有公司开秤收购, 托底产品价格, 实现了产业稳定、持续发展。
———确保贫困农户融入链条。通过订单保证农户实现生产经营收入, 通过土地流转和进场 (厂) 务工使农户获取稳定的租金收入和一定的劳动收入, 通过股份合作把贫困农户的承包土地经营权、财政扶贫资金和贷款形成的项目资产、集体所有的经营性资产等折股量化, 使贫困农户享受资产收益。石柱县坚持辣椒产业扶持措施向贫困村倾斜, 辣椒种植计划优先保障贫困户需要, 对贫困户给予260元/亩的辣椒种植补助, 对贫困户辣椒种植保险费用进行全额补助, 利用申报项目评审加分、按量补助、优先贴息贴费等激励方式, 鼓励经营主体通过土地流转、订单收购、企业用工等14种产业扶贫方法带动贫困户增收脱贫, 使有条件的贫困户辣椒产业覆盖率达到43.4%。辣椒产业实施股权收益扶贫, 以经营主体承诺带动贫困户数量为基准, 按照2万元/户的标准建立股权化资金, 经营主体、村组织、贫困户持股比为5∶1∶4, 贫困户每年按持股额的8%进行固定分红, 按不低于持股额的4%进行效益分红, 使贫困户资产收益保持稳定。
四、发展乡村旅游业促进贫困农户增收模式
该种模式是指在乡土自然生态、环境景观基础上, 结合农林渔牧和手工业生产经营活动、农村特色文化及农家生活, 开发农产品采摘、农事体验、风情观光、餐饮住宿等功能, 促进贫困农户增收的模式。河北省张家口市崇礼区把握京张携手筹办冬奥会、京津冀协调发展和建设国家可再生能源示范区发展机遇, 结合全区“旅游+”产业战略和美丽乡村建设, 以三道河区域为核心区, 探索“旅游+休闲农业”带动贫困农户增收模式, 其中仅西湾子一个镇就通过“一带辅双游”带动295户贫困户656个贫困人口稳定脱贫。
———全区域规划开发。把自下而上的积极性和自上而下的顶层设计结合起来, 坚持规划先行、规划引领。崇礼区把三道河区域规划为“一轴一线三区”———沿张沽线产业发展轴、山间绿道休闲游赏路线和上下两间房现代农业示范区、上下三道河及刷见草沟乡村旅游示范区、王子沟休闲度假示范区, 有效避免了重复建设、发展失序。
———全要素融合发展。强化政策引导扶持, 引进具有一定资金实力和管理能力的专业企业, 充分发掘各种自然资源与人文资源、农业资源与非农业资源、物质文化资源与非物质文化资源, 打造农业生产、农民生活、农村生态“三生一体”的旅游休闲业态。在“一轴一线三区”规划引领下, 西湾子镇整合资源要素, 依托王子沟雪上运动区提供就业岗位, 帮助35户67人稳定脱贫, 结合美丽乡村建设发展农家旅馆, 带动149户321人稳定脱贫, 开发观光采摘、农事体验等农业旅游项目, 带动111户268人稳定脱贫。
———全程式旅游休闲。着眼全面调动和满足消费者视觉、听觉、嗅觉、味觉、触觉, 把分散的资源聚点连线、闭环成面, 拓展“吃、住、行、游、购、娱”多功能体验。崇礼区依托生态农业和田园风光, 通过农业龙头企业和农民合作组织带动农户发展设施果蔬、认种基地、摄影写生等农业旅游项目。有8家企业、合作社被命名为“河北省休闲农业园和休闲农业采摘园”, “油菜花景观”被评选为“河北美丽田园”。崇礼区山亚湾农业旅游开发有限公司规划建设生态农业示范区、农耕文化展示体验区、锦鲤观赏养殖及休闲垂钓区、绿地景观特色休闲区、儿童益智娱乐区、“乡村花海”文化园、珍稀动物观赏区、餐饮住宿综合服务中心等八大功能区块, 着力打造大型旅游休闲农业综合体。
———全方位带动增收。广泛调动和支持贫困农户参与旅游休闲产业项目, 大力开拓贫困农户增收渠道, 创造条件使贫困农户依托土地流转赚租金、劳动就业赚薪酬、投资入股赚红利。崇礼区山亚湾农业科技生态园流转土地280亩, 每亩租金800元/年;吸纳就业150人, 月均工资2000元以上;把70万元扶贫资金作为股本注入企业, 给200个贫困户分红12万元。
五、依托产业促进贫困农户增收的共性经验
进一步比较分析上述四种业态的产业开发促增收模式, 同时结合课题组的其他相关调研案例观察, 可以发现其中的一些共性经验与发展特征:
一是坚持龙头主体带动作用。贫困农户自身能力不足是当前的普遍现象。在各产业扶贫促增收模式中, 大中型加工企业和合作社等主体在市场开拓、品牌创建、标准化生产、技术服务等方面都较好发挥了龙头带动作用, 使得贫困农户可以借力龙头主体更为有效地改善生产经营技能、获得更为稳定的产品销售和专业技术服务。
二是着力完善利益联结机制。产业扶贫的落脚点是实现贫困农户收入水平的持续稳定增长。在各产业扶贫促增收模式中, 产业链条各环节的相关主体都比较注重通过签订购销合同 (保底收购) 、雇佣贫困农户家庭成员劳动力、吸引贫困农户土地流转 (入股) 、吸纳贫困农户的扶贫资金入股等方式, 与贫困农户建立起更为紧密的利益联结关系, 确保扶贫效果的全面深入实现。
三是注重自然和市场风险规避。特色产业的发展过程中, 存在自然风险和市场风险。在各产业扶贫促增收模式中, 地方政府结合地方特色, 通过设立特色产品保险、补贴保费, 引入风险补偿基金、建立价格调节基金等方式, 有效降低了特色产业发展的经营风险。
四是强化区域公用品牌创建。特色产业要想实现优质优价, 品牌化经营不可或缺。在各产业扶贫促增收模式中, 当地政府都会积极主动引导行业协会、龙头主体等注册商标, 发挥“三品一标”, 尤其是地标产品特色, 打造区域公用品牌, 提高产品附加值, 提升贫困农户增收效果。
五是恰当发挥政府服务作用。产业扶贫工作中地方政府是关键责任主体。在各产业扶贫促增收模式中, 地方政府不但注意成立专门组织领导机构, 出台系列政策进行财政、土地、税收、基建投资等方面的系统支持, 也会积极派出干部驻村帮扶, 直接带动帮扶贫困农户发展生产, 促进贫困农户增收。
六、依托产业促进贫困农户增收的问题分析
综合上述案例, 结合湖北恩施、湖南湘西、云南大理、贵州遵义、广西百色和来宾所辖部分县市的调研观察, 发展四种业态, 推进产业扶贫, 需要进一步研究解决特色种养发展举措综合性不强、发展思路定力不够等问题, 电子商务发展中产品分级、包装、冷链物流基础设施建设等产后商品化处理能力弱等问题, 农产品加工业发展中龙头主体引进培育、贫困农户有效融入、“订单农业”“双向违约”等问题, 乡村旅游发展中突出农业特色、协调三次产业关系、增强服务的规范化标准化、产品的差异化多样化等问题。
当前, 需要特别关注产业开发促增收过程中的几个潜在风险。一是种养特色不突出, 产品同质化严重, 随着产能的逐步释放, 存在市场容量过载、产品滞销的风险。二是农产品上行所需的冷链物流体系不完善, 多数贫困县市的产地冷库、冷藏车、冷链干线物流建设和装备非常不完善, 农产品对外销售存在品质下降的风险。三是各地普遍实行的贫困农户以扶贫贷款入股龙头主体获得利润分红的扶贫方式, 与中国人民银行1996年印发的《贷款通则》关于“不得用贷款从事股本权益性投资”的规定冲突, 存在政策性风险。四是部分地方贫困农户以扶贫贷款入股龙头企业过程中, 承贷主体和还贷责任不清, 一旦发生经营不利, 可能出现金融风险。五是政策性保险措施不配套, 商业性保险产品和服务发育不充分, 过度依靠地方政府提供融资担保, 存在地方财政债务风险。
七、依托产业促进贫困农户增收的对策建议
深入推进产业扶贫, 促进贫困农户增收, 要进一步创设和完善相关政策举措。
夯实产业基础:大力发展特色农产品生产加工和乡村旅游。优先扶持贫困地区农民合作社改善储藏、保鲜、烘干、清选分级、包装等设施装备条件, 减少产后损失。支持农产品冷链物流冷库用电享受农业生产用电价格。鼓励有竞争实力或品牌影响力的农业龙头企业在贫困地区建设运营农产品加工园区, 引导其在条件适宜的贫困村镇优先建设原料基地。优先支持贫困农户创办 (参与) 乡村旅游或休闲农业合作社、农家乐和小型采摘园等, 鼓励农业龙头企业在贫困地区拓展观光农业、体验农业、创意农业等新业态, 推进农业与休闲旅游、教育文化、健康养生等深度融合。加强面向贫困地区的特色产业发展信息监测预警和市场趋势动态通报。优先扶持贫困地区“一村一品”专业村开展“三品一标”认证认定, 加强区域公用品牌创建。
完善利益机制:培育提升新型经营主体的带动能力。综合采用直接补贴、政府购买服务、定向委托、以奖代补等方式扶持贫困地区农民合作社等新型经营主体发展。加大面向贫困地区新型农业经营主体的财政、税收、金融、土地、水电等方面优惠政策落实情况的督查考核力度。支持新型经营主体因地制宜采取土地托管、入股等方式, 与贫困村、贫困农户建立稳定的利益联结机制。引导新型经营主体采取订单帮扶模式对贫困农户开展定向帮扶, 并根据订单交易量返利给贫困农户。鼓励将新型经营主体带动贫困农户数量和成效作为相关财政支农资金和项目审批、验收的重要参考依据。
拓宽收入渠道:积极稳妥推进农村产权和农业经营制度改革。加快推进贫困地区农村承包地确权登记颁证, 允许符合条件的贫困县市开展农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地等方面的改革试点工作。在有条件的贫困地区稳妥推进进城落户农民土地承包权有偿退出试点, 允许有条件的贫困县市稳步开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。优先落实保障丧失劳动能力的贫困农户享受财政扶贫资金量化入股收益, 并完善监督管理机制。
发展电子商务:改善网络宽带、物流冷链等基础设施条件。发挥大型电商企业孵化带动作用, 鼓励引导其开辟产业扶贫销售专区, 与贫困地区合作社、贫困农户建立直采直供关系。加快贫困地区仓储、物流体系建设, 鼓励快递公司和仓储企业在贫困地区升级服务网络、逐步探索建立冷链仓储和物流设施条件。支持农民合作社开办网店, 鼓励地方政府和电商企业免费为其提供网店设计、推介服务和经营管理培训, 给予网络资费补助和小额信贷支持, 鼓励电信运营企业对贫困村网络流量资费给予适当优惠。
改进金融服务:创新金融扶贫方式、机制和产品。加强贫困地区便民金融服务网点建设, 大力开展面向贫困农户的银行卡使用、假币识别、网络支付、水电费缴付等基础性金融知识的普及宣传。支持商业银行通过完善征信体系, 拓展抵押物范围、加强配套性保险制度等办法, 探索为新型农业经营主体提供流动资金和项目投资贷款。总结推广地方政府设立担保基金、风险补偿基金、设立财政贴息制度的试点经验, 完善金融信贷的风险分担机制。抓紧研究完善扶贫小额信贷管理办法, 规范小额扶贫贷款入股企业的方式方法, 防范系统性金融风险。
完善保险体系:激发主体动能和干系方联动。通过以奖代补方式支持地方政府和保险机构合作开发符合贫困地区特点的农业保险, 鼓励保险机构探索和推广“基本险+附加险”的多层次保险产品。支持有条件的贫困地区通过保费补贴等方式, 扩大互助合作保险试点。
强化智力支持:重点加强农业创业人员和基层管理人员能力培养。强化贫困地区返乡农民工、中高等学校毕业生、退役士兵和村党支部书记、农民合作社理事长等创业就业培训, 紧密结合当地特色产业, 围绕脱贫增收亟需的视野思路、实用技术、市场信息、经营管理, 增强培训的针对性和实用性。
作者：闫石、韩洁、邵科
来源：农业部管理干部学院学报04期
