正确认识和处理经济发达镇行政管理体制改革试点
涉及的法律问题
发布日期：-09-14
背景：，经中央编委批准，中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部印发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国１３个省份选择２５个经济发达镇进行试点，我省吴江市的盛泽镇、昆山市的张浦镇、江阴市的徐霞客镇、兴化市的戴南镇等4个镇列入国家试点范围。同时，为进一步扩大试点范围，我省经认真研究，又确定了16个省级试点镇。经济发达镇行政管理体制改革，是适应经济社会发展需要的一项重大改革决策，是新形势下加强基层政权建设、加快统筹城乡经济社会一体化发展的一项创新举措。今年以来，根据中央的部署和省委、省政府批复的试点方案，我省的改革试点工作相继进入了组织实施阶段。为了便于广大群众更多地了解我省开展经济发达镇行政管理体制改革工作，今天，本网站邀请了省政府法制办副主任马太建就经济发达镇行政管理体制改革试点中涉及的法律问题进行了专访。
主持人：经济发达镇行政管理体制改革试点涉及的内容十分丰富。省政府法制办作为省经济发达镇行政管理体制改革试点联席会议主要成员单位，如何从政府法制的角度，依法规范有序地推进改革试点工作？
马太建：对经济发达镇行政管理体制改革试点工作，省委、省政府高度重视。前一段时间，我们也参与和承担了大量工作。我想，作为政府法制部门来说，主要还是强调改革试点工作要依法规范有序地推进。这里，关键要把握好三个方面：一是权力下放要依法。对于法律、法规、规章明确规定县级政府及其部门行使的管理权限，通过直接下放方式，由试点镇政府在镇区范围内履行县级政府及部门下放的管理权限；对于非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的管理权限，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由县级政府采用交办的方式直接交由镇政府行使。二是权力实施主体要合法。综合执法主体、下放给镇政府行使的行政许可和非行政许可审批的主体为镇政府。按照《地方组织法》的规定，镇政府是没有组成部门的，综合执法局是作为镇政府的职能机构，不是独立的行政机关，本身不能作为独立的执法主体。因此，综合执法的主体应当是镇政府，而不宜把综合执法局当作执法主体来看待，综合执法局成立的意义是强化镇政府的执法力量。三是权力行使要依法。镇政府应当严格依照法律、法规和规章规定的程序行使相关行政执法权，规范行政执法行为，并依法接受相关部门的指导和监督。
主持人：当前，综合执法局、便民服务中心是试点镇政府职能机构组建中的两大亮点和难点，您能否给大家介绍一下您对这两个机构职能定位和体制架构的看法？
马太建：好的。我个人认为，这两个机构的组建要按照精简、统一、效能的原则，调整机构，配备人员，推进行政执法重心向基层转移，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制和运行机制，着力提高试点镇经济社会管理能力。
试点镇根据批复设置的综合执法局是镇政府的职能机构，代表镇政府行使由镇政府承担的除限制人身自由以外的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，镇政府是综合执法主体。综合执法局可以在城管的基础上组建，但以城管执法大队（或中队）为基础组建综合执法局，城管执法大队（或中队）作为县（市）城管局的派驻机构应予撤销，相关职能纳入综合执法局，直接以镇政府名义行使行政处罚权。
便民服务中心统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项。下放给镇政府行使的行政许可、非行政许可审批的主体为镇政府。其他镇设机构分别履行管理、指导、监督和服务等职责。
主持人：权责的扩大也对试点镇政府的执法能力建设提出了严峻的挑战，试点镇政府应如何加强行政执法能力建设，使镇行政执法能力与下放的权力相适应呢？
马太建：目前，提高试点镇行政执法人员素质、规范行政执法行为、加强对行政执法行为的监督，是强镇扩权后试点镇做好权力承接工作，确保下放权限规范有序运转的关键。对此，各地可以从以下几个方面着手：一是根据镇区经济社会发展、人口总量及行政执法任务的需要，合理确定行政执法人员配备总量，通过统一聘用、挂职锻炼等多种方式进行配置，并逐步配备到位。二是加强行政执法队伍建设，加强行政执法人员思想建设、作风建设和业务建设，确保严格执法、公正执法、文明执法。建立健全行政执法人员资格管理制度，对拟上岗的试点镇行政执法人员进行法律知识培训，经考核取得行政执法证后，才能从事行政执法工作。三是严格规范行政权力运行，把行政权力运行各个环节纳入规范化、制度化、程序化轨道，规范行政执法程序和执法文书，完善行政处罚裁量基准制度。四是建立对行政权力的监督制约机制，完善行政执法监督制度，建立重大行政许可和重大行政处罚备案制度，严格落实行政执法责任制，强化社会监督，自觉接受有关部门和人民群众的监督。
主持人：加快推进法治政府建设，重点在基层，难点也在基层。通过扩权改革，经济发达镇在行政管理体制上处于一种特殊地位，从建设法治政府的角度出发，您认为，各试点镇应如何加强自身建设？
马太建：3月，省委省政府召开了深化法治江苏建设大会，提出了以社会主义法治理念为引领，以构建全国法治建设先导区为目标，力争使法治政府建设水平位居全国前列的宏伟任务。各试点镇作为基层政府一定要按照严格依法行政的要求，加快推进法治政府建设。一是要切实加强领导。建立完善由镇政府主要负责人牵头的依法行政领导协调机制。镇主要领导对依法行政工作负总责，切实承担起领导责任，将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实，一起督促检查。在试点方案中，各地都在党政办公室明确了政府法制工作的职责，有的还在党政办公室挂了法制办公室的牌子。这反映出对政府法制工作的高度重视。应当充分发挥政府法制机构在推动依法行政、开展法制监督包括对综合执法工作的监督指导等方面的作用。二是要坚持科学民主决策。试点镇政府应当制定行政决策程序规定，完善重大行政决策听取意见制度，推行重大行政决策听证制度，完善行政决策风险评估机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。三是要全面推进政务公开。建立健全政府信息公开监督和保障机制，凡涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息都要及时、准确地向社会公开，重点抓好公共资源配置、重大建设项目批准和实施等领域的信息公开。
主持人：下面我们看看网友们对“强镇扩权”有哪些法律问题。
网友愤怒的小猪：经济社会管理权调整为镇政府行使后，对镇政府的具体行政行为不服，我们怎么寻求救济呢？
马太建：按照权责一致的原则，权随责走、责随权配，试点镇扩权后，权力大了，相应的责任也变大了。公民、法人或者其他组织对镇政府作出的具体行政行为不服的，可以依法向上一级人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。镇政府将直接成为行政复议和行政诉讼的主体。
网友yanerfly：讲到权力下放，人们经常提到的是“授权”、“委托”这两种方式。您能给我们介绍一下，现行规定对“授权”和“委托”这两种权力下放方式，有什么具体要求？
马太建：好的。关于授权，《行政诉讼法》第二十五条规定：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。学者们据此认为，具体行政行为如果需要由授权组织来实施的话，那么该组织只能由法律、法规授权，而不能由规章授权。在后来颁布的《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等，都沿用了这种只有法律、法规才能授权的表述。2000年最高法院《关于执行若干问题的解释》第二十条、第二十一条的表述中，又明确承认授权组织行使行政职权，除了可以由法律、法规授权外，还可以由规章授权。
关于委托，《行政诉讼法》第二十五条规定：由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。据此学者们认为，具体行政行为如果需要由委托的组织实施，可以由行政机关自行委托，而不一定要有法律、法规、规章作允许委托的依据。2000年最高法院《关于执行若干问题解释》第二十一条规定：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。这一解释，实际上确认了行政委托不需要明确的法律、法规、规章依据。但在《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》等中，都强调委托必须有法律、法规、规章依据。
网友城市达人：在日常行政管理活动中，“交办”很常见，您认为，“交办”能不能作为一种权力下放方式？
马太建：《地方组织法》第六十一条规定了乡、民族乡、镇人民政府的职权，其中第七项是“办理上级人民政府交办的其他事项”。我个人认为，现行法律对“交办”这种形式没有什么严格规范，如果下放权力，用授权、委托不能满足需要的话，我们可以用“交办”来作放权依据。
主持人：好的，非常感谢马主任为我们详细介绍和解释了我省经济发达镇行政管理体制改革试点中的涉法问题。由于时间关系，今天的访谈到此结束。
马太建：谢谢，再见。
